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自中国与日本于1895年签订《马关条约》后，外国人可于中国各条约港设置配有机器的厂房。为了扩张在华势力，各国旋即于各条约港设厂，商品的出入口数量增加，促使沿海条约港蓬勃发展，当中尤以位于中国北部的天津与大连为甚。受外资设厂影响，华人亦相继于中国各地（包括内陆）成立配置机器的工厂。可是，华商随即发现难以将原料与货品自内陆工厂运送至市场，此问题到二十世纪初中国铁路网络快速发展后得到解决。至1913年，中国建造了超过6,000哩的铁路，连接内陆城市至沿海港口。

中国的工业、港口与铁路快速发展，令各城市可以直接将商品出入口，降低了香港作为中国贸易转口港的重要性。二十年间，香港在中国贸易所占份额从1900年的41.41%跌至1920年的22.05%。1900年，参与对华贸易船只数目占对外贸易船只总数的84.9%，而参与对华贸易船只吨位占对外贸易船只总吨位的55.3%。在1920年，香港参与对华与对外贸易的船只总数双双下跌。对华贸易船只的数量跌至占总数的79.1%。对华贸易船只吨位有轻微升幅，但因为对外贸易船只总吨位大幅上升，故此对华贸易船只吨位所占份额下跌至41.7%。数字反映香港的贸易愈趋国际化，减少对中国的依赖。^[3]

表1：1900和1920年的香港对外贸易统计数据^[4]

图1：1912年的香港港口

图2：1920年代的香港港口，与图1相比，船只数量有所增加

有见及香港贸易角色转变，加上铁路在中国贸易所担当的角色日渐吃重，香港殖民地政府认为有必要改善港口设施及管理，并决定谘询专业港口工程师，就如何改善作出建议。殖民地政府于1920年委任皇家工程顾问库德先生(Messrs. Coode)、菲茨莫里斯(Fitzmaurice)、韦逊及米切尔公司(Wilson & Mitchell)和MM. Inst. C.E.，研究和建议如何改善港口设施与管理。经两年研究，工程顾问在1922年11月向殖民地政府提交报告，报告建议在红磡湾进行填海工程，以兴建货仓和六个可容纳吃水35呎船只的码头。报告指出，藉着铁路系统，红磡湾的货仓和新码头可进一步促进对华贸易。另一方面，由于苏彝士运河的加深和扩阔工程当时快将完工，工程师预计国际贸易将在十年内使用吃水35呎的船只，因此红磡湾工程有助促进本港的国际贸易。^[5]

为解决香港缺乏码头的问题，工程顾问向政府提出三个建议∶其一为设立港口信托以接管现有码头，港口信托亦会管理日后所有新建的码头；其二为向现时码头持有人或其他有兴趣自资兴建码头的公司提供土地；其三为政府出资兴建新码头，并将码头租予私人公司经营。^[6]

为加强香港岛与九龙半岛之间的交通往来，工程顾问建议提供可运载马匹及汽车的渡轮服务，此举同时可以促进香港贸易发展。^[7]

殖民地政府在收到顾问报告后，于1923年征询香港总商会的意见。当时商会会员为欧洲商人，大多反对设立港口信托，但大致支持红磡湾填海与兴建码头的计划。同时，商会建议政府改善西角（现今的西环）的航运与码头设施、在北角加建航运及码头设施、在九龙角（现今的尖沙咀）建立湿坞，以及在维多利亚（现今的中环）设立客运站。

为落实工程顾问的建议，殖民地政府认为有需要成立独立部门管理港口发展。为此，港口发展局于1924年自工务局分拆出来，独立成局。因应总商会的意见与提议，政府决定进行研究以详细规划香港港口的发展。殖民地政府委任土木及港口工程师约翰．邓肯为港口发展局首长，并指示他就香港港口提交发展方案。约翰．邓肯在1924年12月12日向政府提交报告书。^[8]

邓肯在报告书中提出多项改善和发展港口的建议，包括在北角、坚尼地城、红磡湾、九龙角及湾仔湾加建泊位和货仓，以及改善现有的泊位及货仓；于中环发展渡轮码头及客货运站；在中环与佐敦道之间设立汽车渡轮服务；改善位于铜锣湾和旺角嘴（现今的旺角西部）的避风港；以及改良海港巡查、潮汐及海流检测、海面状况及海港建设工程的记录系统。邓肯亦建议政府成立港口管理谘询机构，协助政府制定港口发展政策。由该机构负责研究和观察交通及海港状况，并以有关结果为基础，向政府提出建议。邓肯认为，政府无须立即采用和实施所有建议，反而应在实施前衡量建议的必要性并作出所需修订，以切合港口发展的实际需要。^[9]

殖民地政府收到报告后，就报告内容向香港总商会征询意见。香港总商会与香港中华总商会合作，在1925年2月和3月于大会堂举行两场会议，讨论报告内容。出席人士包括商会成员、政府官员及约翰．邓肯。经详细讨论后，各方皆认为政府应先实施在北角与坚尼地城兴建航运设施的建议，并设立汽车渡轮服务。^[10]

不幸地，邓肯提出的建议大部分无法落实。1922年海员大罢工，加上多宗事件（包括1925年5月上海棉花厂工人被日本人杀害、1925年5月30日英国警察在上海杀死示威者、1925年6月23日示威者于沙基被屠杀），以及新成立的中国共产党所提倡的反资本主义与反帝国主义路线，触发香港在1925年6月有连串示威及抵制行动。省港工人展开大罢工，大量华人海员与劳工返回广东，亦有一些罢工工人组成团队封锁香港海港，最终瘫痪殖民地。罢工与抵制行动持续一年零四个月，至1926年10月随着广东政府专注北伐才告结束。^[11]

此次罢工及抵制行动严重影响香港的贸易及航运。从事贸易的船只数目由1924年的764,492艘急跌至1925年的379,177艘，至1926年再跌至310,361艘。船只吨位总数则由1924年的56,731,077吨跌至1925年的41,469,584吨，1926年再进一步跌至36,821,364吨，严重影响殖民地政府的财政。面对1925与1926年的财政赤字，政府尝试通过重组部门和减省非必要支出以缩减开支。由于港督金文泰(Cecil Clementi)爵士认为合并港口发展局及工务局能使部门运作更有效及更具成本效益，港口发展局于1926年重归工务局管辖。此举令邓肯的报告书里大部分建议无法落实，最终只有设立汽车渡轮服务与成立港口管理谘询机构的建议得以实施。^[12]

表2：1924-1939年的香港总贸易统计数据^[13]

为改善渡轮服务质素，殖民地政府于1917年通过渡轮条例，规定除获得政府豁免，否则公司必须先通过公开竞投获得牌照，方可营运渡轮服务。获得营运牌照的渡轮公司须遵守标书所载在营运服务方面有关渡轮规格、收费、班次等的必要条件，同时亦须向政府缴交专营权费。由于政府早于1902年已通过规管天星小轮公司的条例，该公司获豁免不受渡轮条例规管。1919至1921年间，政府共向三间公司发出三个渡轮牌照，以供营运来往香港岛与九龙半岛和香港岛与新界的航线。由于三间渡轮公司均未能提供良好服务，政府于1923年（即第一次牌照到期时）重新招标，并由同年成立的香港油麻地小轮船有限公司投得牌照。香港油麻地小轮船有限公司由一班华商精英管理，由于他们愿意投入精力与资金改善渡轮服务，政府于1920至1930年代向其发出数个营运其他航线的渡轮牌照。^[14]

天星小轮自1918年起使用九龙码头货仓有限公司设有吊臂与吊篮的船只提供汽车渡轮服务。政府在1924年决定考虑邓肯所提有关设立汽车渡轮服务的方案时，天星小轮表示感兴趣。1928年，政府修改方案后正式提出设立汽车渡轮服务。有见来往租庇利街与佐敦道的汽车渡轮码头建造工程完工在即，政府于1932年正式为汽车渡轮服务招标。天星小轮因不同意政府在1928年提出有关营运汽车渡轮服务的修订条件而未有参与投标。积极进取的香港油麻地小轮船有限公司递交了标书，且因拥有良好服务记录及能符合政府的要求而投得有关牌照，于1933年1月1日正式开展汽车渡轮服务。^[15]

政府亦接纳了邓肯有关成立港口管理谘询机构的建议。经过五年的考虑与准备，港口谘询委员会终在1929年成立，负责向政府就港口的发展与管理提出建议。委员会由船政厅长担任主席一职，并由12名委员组成，包括政府官员和来自香港总商会及香港中华总商会的代表。然而，政府于1931年解散委员会，另行成立一个规模较小但具相同职能的港口谘询委员会。新委员会以辅政司为主席，并由七名委员组成，包括政府官员和由香港总商会、华人组织及皇家海军提名的非官方委员。^[16]

省港大罢工过后，经济大萧条随即于1930年代初爆发，影响全球经济。与此同时，日本在1931年侵华，旋即控制中国东北部沿海地区，继而于1937年后侵略西南部沿海地区，并分别于1938与1939年占领广州及深圳，战事令香港航运及贸易毁于一旦。虽然船只总吨位在1926至1929年间从36,821,364吨上升至47,186,181吨，但在1929年后数字持续下降，至1939年下跌至30,897,948吨。船只数目亦由1926年的310,361艘跌至1929年的300,557艘，其后在1939年更跌至74,617艘。(表2)^[17]

图3：1930年的香港港口

大量欧美企业在经济大萧条期间倒闭，使进出香港的欧、美以至其他国家的船只数目下跌。另一方面，日本侵占中国东北地区，使香港在1937年前再次成为对华贸易的重要国际港，其对华贸易份额因而上升。1926年，参与对华贸易船只数目跌至只占参与对外贸易船只总数的63.3%，而参与对华贸易船只吨位则急跌至只占参与对外贸易船只吨位的22.9%。至1931年，对华贸易船只所占百分比回升至77.9%，所占总吨位则升至 41.5%。不过，对华贸易在香港整体贸易中仍占少于一半的份额。^[18]

至1937年，参与对华与对外贸易的船只数目进一步下跌。参与对华贸易船只数目占参与对外贸易船只数目的73.4%。同年，船只吨位亦告下跌。参与对华贸易的船只吨位下跌至只有35.4%。日本于1939年占领中国东南方沿海地区，导致整体船只数量暴跌。参与对华贸易的船只数目所占百分比大跌至43.6%，总吨位所占百分比只有19.5%。由此可见，香港贸易在接近1930年代末期再次减少对中国的依赖。^[19]

表3: 1926、1931、1937和1939年的香港对外贸易统计数据^[20]

殖民地政府于1899年通过码头条例，向所有码头拥有人发出长达50年的租约，租期至1949年。码头拥有人须就此缴交租金。在1899年后建成的码头，政府亦同样向其拥有人发出以1949年为届满期限的租约。由于港督罗富国(Geoffry A. S. Northcote)爵士希望进行港口管理及发展的研究，以决定应由政府、港口信托、私人企业还是由以上各机构共同管理港口，因此，政府在1938年宣布所有码头在1949年租约期满后均不会续约。在英国国务大臣协助下，殖民地政府于1940年委派前伦敦港务局总经理大卫．奥云(David J. Owen)爵士检视香港海港设施，以及为香港未来港口发展及管理提出意见。大卫．奥云于1941年2月提交报告，可是因为香港在1941年12月至1945年8月遭日本占领，令该报告在1945年9月香港重光后才可以再进行探讨。^[21]

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